Консультативная встреча о путях усиления сотрудничества между НПО ННГ и Специальной рабочей группы по реализации ПДООС
21 октября 2001 года
Штаб-квартира Организации Экономического Сотрудничества и развития
зал №2 в Новом здании, 2 rue Andre-Pascal, 75016, Paris, France
Отчет
Общий обзор
В октябре 2001, непосредственно перед 13-й ежегодной встречей Специальной рабочей группы ПДООС (СРГ), НПО из Новых Независимых Государств бывшего Советского Союза (ННГ) и СРГ провели первую расширенную консультативную встречу с целью дальнейшего укрепления сотрудничества. Эта встреча предоставила возможность министерствам охраны окружающей среды и экологическим неправительственным организациям ННГ глубже узнать о деятельности друг друга и договориться о более эффективном и систематическом сотрудничестве в рамках СРГ и в духе Орхусской конвенции.
На встрече присутствовали представители Специальной рабочей группы ПДООС и неправительственных организаций из большинства ННГ, а также Европейской Комиссии, Региональных экологических центров (РЭЦ) ННГ и нескольких международных организаций (список участников прилагается). Председательствовали на встрече министр окружающей среды Грузии и сопредседатель Специальной рабочей группы г-жа Нино Чхобадзе и г-жа Ольга Понизова, представитель сети НПО «Европейский ЭкоФорум».
Участники консультативной встречи высоко оценили эту уникальную возможность провести дискуссию между должностными лицами и представителями общественности по некоторым наиболее важным проблемам окружающей среды в ННГ на равноправной основе. В ходе дискуссии первоочередное внимание было уделено мнениям представителей НПО, а затем была дана возможность высказаться представителям государственных учреждений, РЭЦ и международных организаций.
Дискуссия была построена вокруг трех основных тематических разделов: 1) вклад стран ННГ в подготовку и проведение Конференции министров «Окружающая среда для Европы» в 2003 году в Киеве и возможность разработки «Стратегии охраны окружающей среды для ННГ», 2) возможные пути более активного привлечения НПО к участию в реализации Рабочей программы Специальной рабочей группы ПДООС на 2001-2003 годы, 3) европейские и глобальные задачи в области охраны окружающей среды и ННГ.
Стратегия охраны окружающей среды в ННГ
Г-жа Нино Чхобадзе представила вниманию участников новую инициативу по разработке стратегии охраны окружающей среды для ННГ. Такая стратегия может быть представлена на Конференции министров в Киеве в 2003 году в качестве результата согласованных совместных усилий природоохранных органов ННГ. Ниже излагается краткое содержание последовавшей за этим дискуссии.
1. Участники консультативной встречи в целом поддержали предложение о разработке Стратегии охраны окружающей среды в ННГ. Разработка этой стратегии может укрепить общую политическую поддержку деятельности по охране окружающей среды в регионе и способствовать развитию международного сотрудничества в рамках процесса «Окружающая среда для Европы», и за его пределами. В то же время, необходимо уточнить цели и сферу охвата подобной стратегии и определить основных участников разработки стратегии.
2. Одним из ключевых условий для успеха любой стратегии является политическая воля и лидирующая роль правительств ННГ и их готовность реализовать согласованные цели. Природоохранные органы ННГ слабы и неустойчивы, что создает серьезное препятствие для последовательной и преемственной политики. Низкий политический приоритет, который придается международному сотрудничеству министерствами в некоторых ННГ, также представляет серьезное препятствие. Необходимы специальные меры для обеспечения региональной поддержки такому программному документу.
3. Участники согласились, что структура «Стратегии охраны окружающей среды ОЭСР» могла бы послужить моделью для стратегии охраны окружающей среды ННГ. «Стратегия охраны окружающей среды ОЭСР» была признана взвешенным и всеобъемлющим аналитическим и политическим документом, который был разработан в процессе консультаций между государствами-членами ОЭСР. В нем отражены природоохранные приоритеты стран ОЭСР. В то же время, представители ННГ отметили, что в стратегии для их региона необходимо отразить другие проблемы. Они подчеркнули, что «Стратегия охраны окружающей среды для ННГ» должна отражать взаимосвязи со стратегией ОЭСР.
4. Процесс разработки стратегии должен быть четко спланирован, прозрачен и открыт для участия основных заинтересованных сторон. Участники встречи приветствовали ведущую роль, которую продемонстрировали Грузия и Украина в инициативе разработки стратегии. Они отметили, что в качестве первого шага в разработке стратегии необходимо заручиться полной поддержкой со стороны правительств ННГ, включая письменные декларации и заявления. Они также отметили, что в процессе разработки стратегии необходимо установить эффективную взаимосвязь с другими международными организациями и МФУ, в том числе в рамках стратегии Всемирного банка по борьбе с бедностью, стратегии региональной ориентации на ННГ Программы ЕС ТАСИС, работы ОБСЕ с общественными организациями ННГ, а также с Европейской экономической комиссией ООН, Европейским агентством окружающей среды и с другими заинтересованными партнерами.
5. НПО ННГ должны быть активно вовлечены в разработку стратегии на самых ранних стадиях посредством дискуссий, консультаций и семинаров по каналам электронной связи и путем прямого участия в рабочих группах и других органах, которые предстоит создать для разработки стратегии. НПО будут играть ключевую роль в обеспечении обратной связи с местным уровнем и в обеспечении широкого распространения стратегии среди населения в регионе. Поддержку этому процессу должны оказывать РЭЦ ННГ.
6. Разработка стратегии должна начинаться с оценки достижений и неудач существующей природоохранной политики в ННГ. Основу региональной стратегии должны составлять национальные стратегии охраны окружающей среды, что обеспечит отражение местных и субрегиональных приоритетов. Участники встречи предложили ряд возможных вопросов для включения в «Стратегию охраны окружающей среды ННГ»:
· В некоторых странах НПО действуют в сложных правовых и политических условиях, часто добиваясь основных прав человека. Не во всех ННГ ситуация настолько острая, однако экологическая демократия остается еще очень слабой во всем регионе. Поэтому одним из приоритетных направлений в Стратегии охраны окружающей среды ННГ может стать развитие гражданского общества, укрепление доверия общественности к государственным органам и неправительственным организациям путем осуществления мер по охране окружающей среды. В будущую Стратегию ННГ может также быть включено направление по информированию и повышению осведомленности общественности.
· В качестве одной из возможных составляющих Стратегии охраны окружающей среды в ННГ было предложено реформирование законодательно-нормативной базы. Нормативная база в ННГ требует проведения срочных и глубоких реформ; неработающее законодательство и нереальные нормативные требования продолжают подрывать принцип главенства закона и способствуют процветанию бюрократии; во всем регионе необходимо укреплять контроль за исполнением природоохранного законодательства.
· В качестве еще одной возможной составляющей Стратегии было предложено укрепление природоохранных институтов и внедрение показателей для оценки «экологичности» или соответствия природоохранным целям и задачам в деятельности правительств ННГ. Было признано, что подобные показатели могут стать весьма полезным инструментом для оценки эффективности деятельности и политики государственных органов и прочих организаций.
· Было предложено еще несколько возможных составляющих Стратегии, в том числе традиционная безопасность (например, в ядерной энергетике) и передача технологий.
7. Участники встречи подчеркнули, что Стратегия должна включать в себя четкий и реалистичный план ее реализации. Для того, чтобы обеспечить широкую поддержку со стороны общественности и помочь восстановить доверие граждан к власти, Стратегия должна быть понятной для широкой общественности и должна привести к конкретным результатам. Приоритеты, определенные в Стратегии, должны отражаться в структуре государственных бюджетов и потоков международной помощи.
Участие НПО в реализации Рабочей программы Специальной рабочей группы ПДООС
Реформирование сектора городского водного хозяйства в ННГ
В соответствии с поручениями Консультативной встречи министров по вопросам городского водного хозяйства и инвестиций в ННГ в октябре 2000 года в Алматы, в рамках Специальной рабочей группе ПДООС была создана Группа руководящих должностных лиц для обеспечения политической поддержки и обеспечения общего руководства отраслевых реформ. На своей первой встрече в сентябре 2001 года Группа утвердила программу работы на 2001-2003 годы, включающую проект «Защита потребителей и участие общественности при проведении реформ городского водного хозяйства». НПО приняли участие во встрече и в дискуссиях.
В рамках указанного проекта планируется разработать «Руководство по защиты потребителей и участию общественности в ходе реформ городского водного хозяйства в ННГ». Руководство будет охватывать следующие три направления:
· Доступность цен на услуги водоснабжения и канализации для потребителей.
· Социальная защита уязвимых категорий, которые не в состоянии оплачивать цены, покрывающие затраты.
· Участие общественности и потребителей в процессе осуществления реформ.
НПО могут принять участие в разработке Руководства путем работы в экспертных группах, участия в семинарах и в обсуждении проектов документа по электронным каналам связи. Представители НПО подчеркнули свою заинтересованность в такой работе, в особенности в области социально приемлемых тарифов, с целью обеспечению адаптации методик определения ценовой доступности к культурным особенностям различных регионов на территории ННГ.
Проект предусматривает также создание страницы в интернете для обсуждению вопросов водохозяйственного сектора, открытого для НПО и других заинтересованных партнеров, в качестве формы общественного мониторинга хода отраслевых реформ. Заинтересованность в сотрудничестве со Специальной рабочей группой ПДООС в данной области выразил РЭЦ Центральной Азии.
Представитель ОБСЕ проинформировал участников встречи о планируемом в мае 2002 года «Водном форуме» и о семинаре по водным ресурсам, который намечается провести на Кавказе (время проведения предстоит уточнить позже), и пригласил Группу ННГ по водному сектору принять участие в этих мероприятиях. ОБСЕ с готовностью будет укреплять свое сотрудничество со Специальной рабочей группой ПДООС в области реформирования водного сектора, в особенности для обеспечения участия НПО.
Финансирование природоохранной деятельности
Главная цель рабочей программы в области финансирования природоохранной деятельности состоит в том, чтобы помочь ННГ в разработке и применении инструментов, позволяющих повысить организационный потенциал государственных учреждений и муниципалитетов по долгосрочному улучшению основных фондов с целью предупреждения деградации природоохранной и водохозяйственной инфраструктуры.
Для того, чтобы достичь этой цели, в настоящее время разрабатывается и осуществляется ряд проектов:
· Разработка и применение методики сбора и анализа данных о расходовании средств на охрану окружающей среды и природных ресурсов.
· Методика (в том числе программное обеспечение) разработки реалистичных национальных стратегий в области финансирования природоохранной деятельности (в водном секторе готова, в секторах охраны воздуха и обращения с отходами разрабатывается).
· Руководство по прогрессивным методам организации и комплексные программы технической помощи для укрепления учреждений, занимающихся финансированием природоохранной деятельности (в частности, Экологических фондов).
· Комплект инструментов (в том числе программные средства) для муниципалитетов по долгосрочному планированию инвестиций в инфраструктуру (разрабатывается).
Особое внимание было уделено возможной роли НПО в качестве общественных наблюдателей за деятельностью Экологических фондов в ННГ. Экологические фонды или иные государственные органы, занимающиеся расходованием средств на природоохранные цели, функционируют в большинстве ННГ. Немногие из них добились успехов в реализации положений «Санкт-Петербургского руководства по экологическим фондам для стран с переходной экономикой» или «Лучшей практики управления государственными природоохранными расходами». Специальная рабочая группа ПДООС координирует выполнение целевой программы институционального укрепления, разработанной с учетом потребностей отдельных экологических фондов в ННГ. Программа осуществляется с участием сотрудников лучших экофондов Центральной и Восточной Европы по принципу практического обучения. Специальная рабочая группа также организует ежегодные встречи Сети природоохранного финансирования ННГ, на которые приглашаются представители НПО.
НПО могли бы вступить в конструктивный диалог с природоохранными органами по вопросам национальных/региональных приоритетов в деятельности фондов, способствовать прозрачности в их деятельности и помочь в улучшении отчетности фондов перед общественностью. Они могли бы проводить независимый мониторинг и оценку наиболее важных проектов, финансируемых фондами, осуществлять наблюдение и оценивать эффективность работы фондов с помощью методик, разработанных Специальной рабочей группой ПДООС, распространять информацию о фондах среди населения, помогать в получении этой информации путем создания баз данных о фондах. Возможной моделью для работы НПО в ННГ в этой области могла бы стать сеть наблюдения за деятельностью банков ЦВЕ «BankWatch», которая осуществляет наблюдение за деятельностью международных финансовых учреждений и предлагает конструктивные альтернативы решений для проектов и крупных программ.
В ходе дискуссии был поднят вопрос об эффективном контроле за внедрением рекомендаций и примеров лучшей практики в сферу управления государственными природоохранными расходами. У Специальной рабочей группы ПДООС нет полномочий и средств для обеспечения внедрения рекомендаций. Специальная рабочая группа может только рекомендовать, а национальные органы власти могут принимать решения о том, какие именно меры по проведению реформ нужны на национальном или региональном уровне. Главным методом работы Специальной рабочей группы ПДООС является анализ, определение наиболее прогрессивных методов и воздействие со стороны партнеров и коллег.
Природоохранная политика
Секретариатом был представлен обзор проектов, которые осуществляются в рамках программы по природоохранной политике, в частности, проект по наборам инструментов осуществления природоохранной политики, а также проект по природоохранному правоприменению.
Проект по наборам инструментов реализации политики охватывает такие инструменты, как нормативные и экономические инструменты, инструменты юридической ответственности, добровольных обязательств и информационные инструменты, а также механизм планирования землепользования, и направлен на стимулирование их комплексного использования для достижения поставленных природоохранных целей. В нескольких странах ННГ готовится или уже осуществляется ряд демонстрационных проектов.
Целью проекта по природоохранному правоприменению является укрепление экологических инспекций в ННГ для обеспечения эффективной реализации политики. Этот проект осуществляется в рамках Сети ННГ по природоохранному правоприменению, в которой принимают участие представители НПО. По завершении данного проекта к моменту Конференции министров в Киеве в 2003 году предполагается подготовить следующие итоговые документы: 1) Руководящие принципы институционального развития правоприменительных органов; 2) Справочник по системе природоохранных разрешений; 3) Практическое пособие по критериям и процедурам инспектирования; 4) Рабочий документ по вопросам содействия соблюдению нормативных требований и обмена информацией.
Существуют различные возможности для участия НПО в этих проектах. Проект по внедрению наборов инструментов для реализации природоохранной политики предполагает привлечение представителей и групп общественности к участию в диалоге заинтересованных партнеров, к наблюдению за ходом его реализации, к содействию в распространении добровольных подходов или к непосредственной реализации информационно-образовательных разделов в наборах инструментов. Аналогичным образом в рамках проекта по правоприменению НПО приглашаются к участию в Сети экологических инспекторов ННГ, в распространении информации о мероприятиях в региональных и национальных масштабах, к установлению более тесных связей с правоприменительными органами с целью контроля и содействия соблюдению нормативов. НПО также могут внести свой вклад в разработку аналитических документов и учебных материалов.
В последующей дискуссии была высказана озабоченность по поводу того, что концепция наборов инструментов в действительности не реализована в большинстве предложенных демонстрационных проектов. Это объясняется прежде всего ограниченностью масштабов и целей демонстрационных проектов. Однако, СРГ ПДООС постоянно стремится обеспечивать увязку этих проектов с широким кругом инструментов государственной политики. Например, в Ростове в проект по рационализации использования экономических инструментов попутно ставится задача улучшения механизмов правоприменения, требований в отношении мониторинга и отчетности и процедур финансирования природоохранной деятельности.
Участники подчеркнули важность привлечения и других заинтересованных сторон, кроме министерств окружающей среды, к процессу консультаций заинтересованных партнеров по инструментам осуществления политики. Участники встречи также подняли вопрос об участии НПО в разработке наборов природоохранных инструментов как важном элементе не только диалога между заинтересованными партнерами, но и осуществления проекта и контроля за процессом осуществления.
Европейские и глобальные задачи в области окружающей среды и ННГ
Заместитель директора Генерального директората по охране окружающей среды Европейской Комиссии и Сопредседатель Специальной рабочей группы ПДООС Жан-Франсуа Верстринге проинформировал участников о недавних и предстоящих европейских и глобальных мероприятиях в области охраны окружающей среды, касающихся региона ННГ.
К числу основных задач природоохранной политики ЕС относятся интеграция и обеспечение устойчивого развития в европейском регионе. Недавно было принято решение о том, что годовой план ЕС, в котором определяются общие программные цели и конкретные мероприятия, будет включать вопрос об охране окружающей среды на таком же уровне, как и вопросы экономики и социального развития, и его выполнение будет оцениваться по конкретным показателям. ННГ, желающие следовать европейским тенденциям, могут принять во внимание этот опыт.
Принятая недавно 6-я Программа действий ЕС по охране окружающей среды на 2000-2010 годы была разработана при активнейшем участии НПО. Одной из форм участия НПО в разработке политики ЕС являются так называемые «зеленые недели», когда Комиссия организует консультации заинтересованных партнеров. Следующая «зеленая неделя» намечена на 15-23 апреля 2002 года. Г-н Верстринге призвал НПО ННГ направить своих делегатов на это мероприятие.
Другим важным европейским процессом в является расширение ЕС. Государства-кандидаты на вступление в ЕС принимают конкретные меры к тому, чтобы стать членами ЕС, в том числе меры по сближению законодательства, вступление в Европейское агентство окружающей среды, участие в некоторых совещаниях директоров ЕС, объединение сетей экологических инспекторов ЕС и стран-кандидатов и т.п. Эти меры приведут к вступлению этих стран в члены ЕС в начале 2004 года. Когда это случится, некоторые страны ННГ будут иметь непосредственные границы с ЕС.
В преддверии этих геополитических изменений ЕС продолжает развивать стратегию своего сотрудничества с ННГ. Среди практических шагов предполагается слияние программ по реке Дунай и по Черному морю. Ожидается, что будет создана особая Рабочая группа, построенная по модели Специальной рабочей группы ПДООС или Балканской рабочей группы, которая будет осуществлять руководство этой объединенной программой.
Озабоченность ЕС в отношении природоохранной политики ННГ вызывает низкий политический статус экологической проблематики и слабость природоохранных учреждений. Стратегия охраны окружающей среды в ННГ может быть использована в качестве средства усиления политики в области окружающей среды и устойчивого развития в данном регионе, а также укрепления сотрудничества ННГ с ЕС и со всеми странами мира. НПО и РЭЦ в странах ННГ могут внести ценный вклад в развитие этой Стратегии; они могут представить свою точку зрения по этим вопросам в ходе следующей «зеленой недели» ЕС. Стратегия охраны окружающей среды в ННГ может быть представлена на конференции «Рио+10», а затем на Конференции министров в Киеве в 2003 году.
<< На главную